La Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, por la que se modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial introdujo una reforma sustancial en el modelo de recurso de casación del orden contencioso-administrativo que hará que el Tribunal Supremo sea más accesible a partir del 2016 y se deba pronunciar acerca de asuntos útiles y de interés general.

Hasta ahora, los criterios que permitían el acceso al recurso de casación no aseguraban que los asuntos relevantes llegasen al Tribunal Supremo y, sin embargo, quedaban fuera otros que sí lo eran.

En el recurso de casación diseñado antes de la nueva modificación, la admisión dependía del cumplimiento de unos presupuestos objetivos legalmente establecidos (por razón de la cuantía y por el órgano jurisdiccional del que procedía la sentencia). Poco importaba el interés del asunto desde una perspectiva general, al margen del que naturalmente ostentara el recurrente, por lo que no era necesario argumentar si el pronunciamiento del Tribunal Supremo era útil para la sociedad y para la comunidad jurídica, bastaba con cumplir los presupuestos objetivos para tener acceso a la casación.

Ello nos situaba ante un recurso de casación diseñado para tutelar intereses subjetivos concretos al margen de su trascendencia jurídica objetiva y de la utilidad que la decisión pudiese tener para crear pautas interpretativas del ordenamiento jurídico aplicables en otros supuestos.

Se hacía absolutamente necesario un nuevo modelo de casación que permitiese al Tribunal Supremo pronunciarse sobre todos aquellos asuntos que sean jurídicamente relevantes para la sociedad, cualquiera que sea la materia y la cuantía, para cumplir con su labor de creación de jurisprudencia y unificación de criterios.

El nuevo modelo del recurso de casación aprobado responde a esta filosofía, por lo que supone una reforma trascendental y un cambio muy relevante en la forma de plantear el recurso y en los criterios de admisión aplicables.

El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo aprobado entrará en vigor el 22 de julio de 2016 y se basa en tres ideas fundamentales:

1º Ampliar los asuntos que pueden llegar al Tribunal Supremo

2º Utilizar como criterio determinante de la admisión la existencia de un «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia»

3º Solo conocerá de cuestiones jurídicas.

 

1º Aumentará considerablemente el número de asuntos que pueden llegar al Tribunal Supremo:

Serán susceptibles de recurso de casación tanto las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo contencioso-administrativo, siempre que contengan doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos, como las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia.

Es más, será posible impugnar en casación los Autos dictados por la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia en determinados supuestos, cuando se refieran a la inadmisión del recurso o hagan imposible su continuación, pongan término a la pieza separada se suspensión, o recaigan en ejecución de sentencia, siempre, en este último caso que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente en aquella o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta, previsión que dicho sea de paso ha sido objeto de una abundante jurisprudencia recaída bajo la vigencia de la actual regulación. También será posible impugnar en casación los Autos dictados en ejecución provisional de la sentencia de instancia y aquellos que se dicten para poder extender los efectos de la sentencia.

Ello implica que los asuntos que pueden acceder al Tribunal Supremo por vía del recurso de casación pueden versar sobre cualquier materia y estar dirigidos contra las resoluciones judiciales que ponen fin al recurso, a la pieza de medidas cautelares y, en determinados supuestos, contra los dictados en ejecución de sentencia, suprimiéndose las limitaciones actuales por razón de la materia y de la cuantía del asunto.

El nuevo modelo permite por tanto recurrir en casación tanto las sentencias dictadas en única o como las dictadas en segunda instancia de todos los tribunales, unipersonales o colegiados, del orden contencioso-administrativo, con excepciones puntuales (derecho de reunión y contencioso-electorales) que tienen unos cauces procesales y unos plazos propios y que resultan inadecuados para este modelo.

De esta forma, se propicia que asuntos de pequeña cuantía o sobre determinadas esferas del Derecho Administrativo y Tributario, que estaban excluidos del conocimiento del Tribunal Supremo, puedan ser conocidas por este, si la relevancia jurídica del asunto así lo exige.

 2º Se buscará la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

La apreciación de ese interés casacional objetivo se constituye en la clave para que el recurso pueda ser admitido a trámite.

Se trata de que el Tribunal Supremo conozca sólo de aquellos asuntos que presenten interés para la creación de jurisprudencia, superando la concepción del recurso de casación como instrumento primariamente enfocado a la satisfacción de intereses y derechos subjetivos concretos al margen de su trascendencia para la sociedad.

3º Será un recurso exclusivamente destinado a resolver cuestiones jurídicas:

Quedan al margen del mismo las cuestiones de hecho y de valoración de la prueba, sin perjuicio de que el Tribunal Supremo pueda integrar los hechos admitidos como probados en la instancia, siempre que estén suficientemente justificados según las actuaciones, que sean necesarios para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

 

 El «interés casacional objetivo»

La piedra angular del nuevo recurso de casación es la concurrencia del llamado «interés casacional objetivo».

El recurso de casación deja de estar enfocado a la satisfacción de intereses y derechos subjetivos y pasa a ser un recurso fundamentalmente dirigido a la creación de jurisprudencia.

Lo determinante para la admisibilidad del recurso será la concurrencia de ese interés con independencia de que la sentencia de instancia incurra en irregularidades formales o de fondo, pues el Tribunal Supremo solo conocerá de aquellos recursos que por su trascendencia jurídica, económica o social merezcan un pronunciamiento del Tribunal Supremo con proyección general.

Será el recurrente el encargado de acreditar y motivar el interés casacional del asunto, de ahí que su justificación se configure como una exigencia fundamental del escrito de preparación del recurso. Corresponde, pues, al recurrente convencer al Tribunal Supremo de que su asunto, con independencia del interés subjetivo presente en toda impugnación, tiene interés para la sociedad y sirve para crear jurisprudencia.

La decisión de cuando concurre ese «interés casacional objetivo» le corresponde al Tribunal Supremo. Así, el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando se estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Será el Tribunal Supremo el que, según su criterio, seleccionará los asuntos que considere deben merecer un pronunciamiento en casación, por lo que dispone de un importante margen de apreciación.

Ahora bien, la Ley de Jurisdicción señala algunos criterios orientativos de cuando se puede apreciar la existencia del interés casacional e incluso establece en algunos supuestos una presunción de su existencia, pero conviene dejar claro que su mera invocación, a diferencia de los actuales motivos de casación, no determinará automáticamente la admisión del recurso, pues será el Tribunal Supremo el que, en último término, determine si sste concurre.

La amplitud de los supuestos legales que se fijan como criterios orientadores del interés casacional objetivo necesita ser perfilada de forma progresiva y en atención a los recursos que se vayan interponiendo, para ello será fundamental acudir a los Autos que decidan la admisión en los que el Tribunal Supremo deber expresar las cuestiones en las que entiende que existe interés casacional. Es obvio que tales criterios deberán acomodarse a los intereses de la sociedad para intentar dar respuesta en cada momento concreto a las exigencias que se detecten y así poder fijar una jurisprudencia que contribuya a crear seguridad jurídica en nuestro ordenamiento jurídico.

La mayoría de los criterios orientadores fijados en la nueva regulación inciden en la trascendencia jurídica del asunto debatido, pero también se contemplan otros en los que es la trascendencia económica o de otro género, por ejemplo, cuando se siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales o cuando afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso. En esta última situación se encuentran los casos en los que la solución del litigio afectará a un gran colectivo de afectados que se encuentran en idéntica situación y la fijación de una decisión del Tribunal Supremo sirva como criterio orientador a los tribunales inferiores o pacificador de la situación jurídica.

Pero la Ley da un paso más, al establecer determinados supuestos en los que se presume el interés casacional objetivo:

El primer supuesto hace referencia a los casos en los que se aplican normas estatales sobre las que no exista jurisprudencia.

Este supuesto, que será frecuente cuando se trate de normas jurídicas de reciente aprobación, permitiendo así que exista jurisprudencia del Tribunal Supremo desde un primer momento, con la ventaja que ello conlleva para una correcta interpretación y aplicación de la misma por parte de la Administración, los juzgados y los tribunales inferiores y para los restantes operadores jurídicos.

El segundo supuesto hace referencia a aquellos casos que podríamos denominar «de rebeldía» esto es, aquellos casos en los que existiendo una jurisprudencia reiterada con un criterio asentado, la resolución judicial deliberadamente se aparta de la misma. Este supuesto es el único en el que, de apreciarse su concurrencia, no podrá acordarse la inadmisión, por lo que su alcance habrá de ser perfilado de forma precisa en un futuro, ya que pueden plantearse dudas en su alcance y contenido. Se podrían plantear si se incluyen en este apartado aquellos casos en los que el tribunal omite la aplicación de la jurisprudencia que ha sido invocada por la parte, aunque sin mencionarla de forma expresa, pero entiendo que este supuesto está excluido al exigir la norma que ese apartamiento de la jurisprudencia sea deliberado por considerar esa jurisprudencia errónea, de donde se desprende la exigencia de un razonamiento expreso destinado a no aplicarla.

El tercer supuesto hace referencia a los supuestos en los que la sentencia recurrida declara nula una disposición de carácter general. No cabe duda que las disposiciones de carácter general tienen una vocación de permanencia y, como regla general, se dirigen a una generalidad de personas, integrando en el ordenamiento jurídico, por lo que la nulidad de la misma tiene, en principio, trascendencia jurídica y social, pero es evidente que existen disposiciones generales de distinto rango y trascendencia, emanadas de diferentes Administraciones Públicas, que persiguen regular aspectos concretos y secundarios por lo que la norma permite que el Tribunal inadmita el recurso cuando dicha disposición “con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente”.

El cuarto supuesto, concede la presunción de trascendencia casacional a aquellos recursos, resueltos por la Audiencia Nacional, en los que se impugnen los actos y disposiciones procedentes de los entes reguladores o de supervisión, y ello por entender que tales asuntos afectan a sectores trascendentales de la actividad económica, energética o, como es el caso de la Agencia de Protección de Datos, de derechos fundamentales.

Y finalmente, en el quinto supuesto, se incluyen aquellos recursos en los que el acto o disposición impugnados procedan de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Esta previsión establece un cierto paralelismo respecto de los actos dictados por el Consejo de Ministros del Gobierno de la Nación, cuyos actos pueden ser recurridos directamente ante el Tribunal Supremo, por lo que la ley concede una presunción de interés casacional a los que procedan del Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Debe destacarse que, aun en los supuestos en los que la ley presume el interés casacional, el Tribunal Supremo podría inadmitir el recurso por Auto motivado siempre que aparece que el mismo carece manifestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, salvo en casos del segundo supuesto (cuando la resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea).

La necesidad de que concurra ese interés casacional objetivo para admitir el recurso de casación conlleva la eliminación de las modalidades hasta ahora existentes de recursos de casación para la unificación de doctrina y de casación en interés de la ley. La razón de ser es que en el nuevo modelo ya no está limitado el acceso a la casación por razón de la materia ni de la cuantía y los criterios que la norma establece para apreciar el interés casacional objetivo comprenden los presupuestos que daban lugar al recurso de casación para unificación de doctrina y de interés de ley.

Ana Isabel Barrasa Sánchez

Abogada del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid